專題：是雙眼被蒙蔽還是揮舞正義的利劍——以小布希政府鋼鐵關稅的經驗淺談川普對加、中、墨、歐盟鋼鋁關稅的利弊以及貿易戰對我國的影響
"People have no idea how badly our country has been treated by other countries.”
——President Donald Trump
“There are people who wish I wouldn’t refer to China as our enemy. But that’s exactly what they are,” ——President
Donald Trump
(圖片擷取自goo.gl/v3UPTa)
美國總統川普的貿易保護主義政策使得美國如今深陷一場貿易戰之中。他的做法究竟是否有辦法「讓美國再次偉大」評論聲浪兩極化但是許多專家皆認爲這種行為損人不利己。
過去這三個月裡美國開徵鋼鋁關稅到底是怎麼一回事
去年8月14日美國總統川普(Donald J. Trump, President of the United States) 親自指示美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR) 重啟301條款 (Special 301 Intellectual Property Rights Protection)的調查。當時，中華人民共和國(People’s Republic of China, PRC)與美國的煙硝味逐漸轉濃，最終在經過八個月的調查後認定：美國認定中國在智慧財產權與商品創新(intellectual property and innovation)方面採取了不當的貿易行為(i.e. 竊取專利、不當產權移轉)。
7月5日，美國貿易代表萊席爾(Robert Lighthizer)發表聲明，表明該國為了應對中國不公平的行為(unfair Chinese practices)將重啟301 條款，針對受益於中國政府工業及科技政策總值共340億美元(七月底當合法程序結束後將擴大至500億)的中國進口商品施加25%的進口關稅(1)。隨後，在中國政府立即給予同價值的關稅報復後，川普更直接指示增加對價值2000億美元的中國舶來品施加10℅(八月底生效)，目的是要促使中國廢除不恰當的工業(補助)政策(2)。
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(如圖所示)自三月起美國和中國各自均不斷地展現外交肌肉，但是美國商務部長、內政顧問等人多次赴中談判後，談判仍舊破裂。因此一場貿易戰已然上演。
稍早之前，5月31時，美國商務部長羅斯(Wilbur Ross, U.S. Commerce Secretary)宣布礙於國防安全因素(3)將於6月1日起將對加拿大、墨西哥和歐盟等國家施加25℅的「鋼鐵」關稅以及10%的「鋁」關稅等等關稅制裁。對此，加拿大外交部隨即宣布7月1日起針對128億美元的商品施加10-25%不等的報復性關稅(retaliatory tariff)，墨西哥經濟部也表明將以相同的手段反制美國的保護措施，而歐盟則是隨即於6月1日當天向世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)提起相關訴訟，並於6月22日對價值約32.69億美元(28億歐元)的商品施加以相對應的再平衡措施(rebalancing measures)。
簡而言之，這場貿易戰，不僅僅是美國和中國雙方的爭戰，同時美國也將劍鋒指向加拿大、歐盟等(至少)自二戰以來一直與其友好的盟邦。英國獨立報(The Independent)外交事務編輯Kim Sengupta甚至認為隨著歐盟、加拿大、墨西哥等國的反制象徵著美國將失去聯合西方國家制裁中國的機會，更有可能使得這些國家聯合其他美國的舊敵人聯合反制(4)。如此一來，美國與世界經濟整體都將遭遇更嚴重的後果。
即便川普並不是開徵鋼鋁關稅的始作俑者但是殷鑑不遠。
雖然令人意外，不過川普並不是第一個開徵(非法的)鋼鋁關稅的總統。早在美國總統強森、尼克森、卡特、雷根時代就曾多次以配額(Quota)和樓地板(Price Floor)的方式限制他國進口的數量與價格，然而，和川普最相近的是2002年3月(同為共和黨的)小布希政府當時對歐盟、日本、中國等所實施的鋼鐵關稅(8-30%不等)。可是即便川普的前任總統們使用什麼方法，大多是飲鴆止渴，多數的分析都認為該行為是違反美國最大利益的做法。
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2002年，小布希政府曾對歐盟、南韓、中國等國家施加以鋼鐵關稅，雖然稍稍刺激鋼鐵產業的再起，卻為整個美國經濟體帶來慘痛的後果。近日小布希的幕僚長Andrew H. Card Jr.出面警告當局一但實行該關稅，在「以牙還牙策略」(Tit-for-tat)的情況下會帶來無法想像的後果。
研究顯示，小布希(George W. Bush)政府長達20個月的鋼鐵關稅期間雖然美國鋼鐵工業的受僱人數增加，但是整個經濟體損失約200,000個工作，甚至導致會使用鋼鐵的中小企業減少40億美元的薪水支出(i.e. 減薪、裁員、改聘兼職而非正職etc.)。除此之外，美元兌歐元從該關稅剛宣布時(每美元)1.15Euro的匯率貶值27.8%至一年多之後的(每美元)0.83Euro。
根據彼得森國際經濟研究所(The Peterson Institute for International Economics, PIIE)的分析：「妥當的關稅應待控制在15-20%，不過即便這樣會為鋼鐵產業帶來更高的總收入並且拯救約3,500份工作，美國的鋼鐵使用戶需要為每一份它所保留的工作付出584,000美金的代價(約20億美元)。」換句話說，就如同大多數的分析報告所言，當年的這場貿易戰相當的昂貴，甚至可說是為美國帶來的弊大於利(扣除關稅收益美國2002該產業貢獻的GDP仍損失超過4160餘萬美元)(5)
但是，值得一提的是：不同於現在的川普政府，當時小布希政府在歐盟的22億報復性關稅生效前就已經撤銷其施加的鋼鐵關稅，更也沒有像現今一般牽涉到美國最大的鋼鐵進口國加拿大。這也意味著此次美國施加鋼鋁關稅的後果很有可能會比2002年來得更加嚴重。
U.S. Imports of Steel Mill Products - 2017
(圖片擷取自goo.gl/3LUz7q)
根據美國商務部國際管理局的資料顯示，(如圖)加拿大、德國(歐盟成員國)、墨西哥等國均是美國重要的鋼鐵進口國，尤以加拿大為美國最大的鋼鐵進口國。
“Overall, the idea of imposing tariffs to help the steel and aluminum industries is really misguided and will lead to a decline in overall economic activity.”
"It will open a Pandora's box,"
——Dan Ikenson, Director of the Cato Institute’s trade policy studies center.
'Make America Great Again' shouldn’t mean 'Make America 1929 Again.'"
——Sen. Ben Sasse, R-Neb
既然美國沒有對臺灣開徵關稅那臺灣是否能夠就此逃過一劫呢
身處在全球化的時代，自由貿易是牽一髮而動全身的關係，尤其是以出口及代工業為主的臺灣(和其他亞洲國家)更將無法逃過成為受害者的可能，甚至隨著外資出走，我國經濟狀況顯得更加前途未卜，整體走向將依據貿易戰的走向而定。
面對目前中美貿易戰爭狀況沒有漸趨和緩的跡象，渣打銀行(Standard Chartered Bank)中國首席經濟學家丁爽預測臺灣(以及南韓)將會「尤其脆弱」。因為臺灣除了是向中國以及美國提供中間產品的經濟體之外，同時也是生產加工美國企業商品對中國出國的主要生產鏈，因此居處兩大經濟體之間的臺灣很有可能會遭受雙重的打擊(出口至中、美國銳減、美國對臺生產訂單的減少)。
數據擷取自 星展銀行《DBS Flash Growth implication of a full-blown trade war》
星展銀行(DBS Bank Limited)的數據顯示，臺灣的預期GDP成長率將下降0.4%，並且我國的下限風險(Downside risk)將倍增至1.20。理論上來說，隨著下限風險的數值增加，投資組合的收益將會下降或其投資風險將會升高。
新加坡星展銀行首席經濟學家Taimur Baig在一份經濟報告中提及，即便如今貿易戰才剛剛開始，已經有許多跡象(i.e. 外資取消、撤出甚至是延後在亞洲的直接或間接投資)顯示這場貿易戰很有可能會惡化。近三個月來，外資已經從臺灣匯出將近2000億新台幣。近一步用我國金管會所公布的資料來看，今年以來外資共淨匯出13.9億美元(約428.398億新台幣)，但是在貿易戰傳聞將開打前夕的5月一整個月當中，外資淨匯出卻高達10.86億美元(約334.7052億新臺幣)，多數則流向美國等升息國家或選擇暫緩投資。此外，礙於外資大量賣出臺股、臺幣，不僅股票重貶2.11%，臺幣也隨著貶值1.9℅(預期還將繼續貶值至31塊新台幣兌一美元)。
在貿易戰的傳聞傳散之時，外資已開始將資金大量撤離我國，假使如星展銀行所言，在我國出口至中、美兩國及來自美國的訂單驟減的情形下，外資的(大量)撤出將會對我國(和亞洲)經濟成長帶來更大的不確定因素。
然而，隨著臺灣貿易依存度相當高的中國大陸受到影響，人民幣的貶值很可能將帶動新臺幣另一次的波動。假使中國如同高盛證券首席經濟學家Jan Hatzius分析/建議採取(一)(作為美國國債最大持有國)中國可以用大量拋售美國公債的方式壓低美國公債的價值，藉此增加美國國內借貸的成本，也很有可能會造成美國金融市場的劇烈震盪(二)大幅貶值人民幣和限制美國服務業進口的方式來增加中國本國出口品的世界市佔率(7)以及藉此降低中國進口美國的關稅(衝擊)以及美國對中國的商品輸出及服務業順差。美國的經濟與金融市場受到牽制與人民幣的貶值對我國產業鍊及出口業的發展將會有相當程度的影響。
一言以敝之，深受全球化的影響，在這場中美貿易戰中，亞洲許多的國家包含臺灣，都將因為身為自由貿易的產業及電子製品生產鏈的一員而遭遇直接的影響。
總結
以基本的經濟理論來看，關稅的實施是損人不利己，即便針對特定的商品實施關稅可以對該產業達到一定的保護以及振興的效果，但是因關稅而增高的成本將會由消費者、使用該商品的廠商(e.g. 啤酒商、汽車廠etc.)等等所承擔，因此對整個經濟體的經濟成長也將帶來相對應的傷害(只是傷害大或小的問題罷了)。 因此，基於這樣的基本原則，多數支持自由貿易的學者都反對且多不看好美國政府對他國開徵的報復性關稅，尤其當名單上還包含中國(美國最大的債權國、進口國等)的時候。
若使改以經驗主義的角度而言，小布希政府於2002年實施鋼鐵關稅的數據及經驗來看，該關稅對於美國的鋼鐵業雖達到一定的效果，但是為了達成正興鋼鐵業的目標，美國付出近200億美元的代價。更不用說當時中國和歐盟在反制前小布希政府已然退出，而且當時美國也沒有向加拿大(該國最大的鋼鐵輸入國)制定關稅，因此可大略猜想而知：此次川普希望振興鋼鐵極致鋁業的夢想不僅可能成果有限，也十分有可能會為此付出相當大的成本。
此外，即便臺灣不在美國貿易戰的宣戰名單上，但是作為主要從事販售中間剷平給中美兩國以及長期倚賴美國科技代工訂單的經濟體來說，我國很有可能會成為兩隻大響鬥爭下遭殃的小草。如今，正如星展銀行所推估的，我國目前投資環境面臨大量外資撤出、新台幣(持續)貶值等減緩GDP成長率及增加投資風險的條件，假使貿易戰持續擴大或時間延長，筆者猜測我國很有可能會進入經濟衰退期(Recession)。
結語
小布希的幕僚長Andrew H. Card Jr.接受採訪時曾警告當局(小布希)當時的關稅實施後出現了非預期結果(unanticipated consequence)，隨著近期人民幣採漸進式貶值、加拿大國內發起拒購美國貨(boycott)等風潮，Card Jr. 語重心長地警告很有可能一語成讖。PwC估計2030年(或者更早)中國超越美國要躍然成為世界最大經濟體已然成為不可爭的事實，然而假使美國採取貿易保護主義(拒絕全球化)，這將加速它經濟霸權的衰退。
所以說，這場沒有贏家的豪賭，究竟又是為了什麼呢⋯⋯
註解
(1) “On Friday, in response to unfair Chinese practices, the United States began imposing tariffs of 25 percent on approximately $34 billion worth of Chinese imports. These tariffs will eventually cover up to $50 billion in Chinese imports as legal processes conclude. The products targeted by the tariffs are those that benefit from China’s industrial policy and forced technology transfer practices.”
節錄自USTR《Statement By U.S. Trade Representative Robert Lighthizer on Section 301 Action》
(2) “As a result of China’s retaliation and failure to change its practices, the President has ordered USTR to begin the process of imposing tariffs of 10 percent on an additional $200 billion of Chinese imports. This is an appropriate response under the authority of Section 301 to obtain the elimination of China’s harmful industrial policies. USTR will proceed with a transparent and comprehensive public notice and comment process prior to the imposition of final tariffs, as we have for previous tariffs.”
節錄自USTR《Statement By U.S. Trade Representative Robert Lighthizer on Section 301 Action》
(3) 對此國防安全顧慮川普曾在電話中向加拿大總理Justin Treaudu提及這個決定是因為1812年戰爭The War of 1812中加拿大的軍隊事實上當時是由英國軍隊為主的遠征部隊曾經燒毀白宮因此才需要對加國如此防範。
(4) 根據英國獨立報報導墨西哥當局正在和拉丁美洲的國家接洽試圖尋求能一同反制美國再起的霸道行為(re-emergence of US bullying.)。
(5) "The 'Joint Remedy', which calls for tariffs of 15-20 percent on most products, would slash affected imports by 20 percent. Domestic prices and output would increase slightly, resulting in somewhat larger revenues for the steel industry. About 3,500 actual and potential jobs could be "saved" but at an annual cost of $2 billion to the steel users-or $584,000 per job saved."
節錄自Peterson Institute for International Economics《Time for a Grand Bargain in Steel》
(6) This would set off a major global chain reaction. Given their trade open-ness and exposure to the electronics supply chain, there will no respite whatsoever for Malaysia, Singapore, South Korea and Taiwan in this tail risk scenario.
節錄自DBS《DBS Flash Growth implication of a full-blown trade war》
(7) (高盛證券首席經濟學家)Jan Hatzius指出人民幣貶值5%將讓中國經濟成長率增加0.4個百分點而若中國將美債脫手恐使美國資金情況緊張連帶波及加拿大及墨西哥等經濟體相較之下引導人民幣貶值對中國經濟較有利而這也是中國可能採取的策略。
節錄自自由時報貿易戰加劇 分析師中國樂見人民幣貶值
延伸閱讀
1. MBA智庫301條款
http://wiki.mbalib.com/zh-tw/301条款
2. 駐美代表處經濟組第301條款及特別301條款
https://www.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=1847&pid=636872
3. DW: Trade War Slows Chinese Cash Flows to the US
https://www.dw.com/en/trade-war-slows-chinese-cash-flow-to-the-us/av-44648805
4. DW: WTO Chief Roberto Azevedo Warns of Increased Risk of “Trade Wars”
https://www.dw.com/en/wto-chief-roberto-azevedo-warns-of-increased-risk-of-trade-wars/a-42726003
5. United States International Trade Commission: Steel: Monitoring Developments In The Domestic Industry (Investigation No. TA-204-9)
https://www.usitc.gov/publications/332/3632/pub3632_vol3_all.pdf
6. Mexican Government: México impondrá medidas equivalentes a diversos productos ante las medidas proteccionistas de EE.UU. en acero y aluminio
https://www.gob.mx/se/articulos/mexico-impondra-medidas-equivalentes-a-diversos-productos-ante-las-medidas-proteccionistas-de-ee-uu-en-acero-y-aluminio-158765?idiom=es
7. European Commission: European Commission reacts to the US restrictions on steel and aluminium affecting the EU
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4006_en.htm
8. Statement By U.S. Trade Representative Robert Lighthizer on Section 301 Action
https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/july/statement-us-trade-representative
9. Request for Comments concerning Propsed Modification of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property and Innovation
https://ustr.gov/sites/default/files/301/2018-0026%20China%20FRN%207-10-2018_0.pdf
參考資料
英文：
1. Trump refuses to back down as EU and Canada hit back over ‵dangerous′ us tariffs
https://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/trump-steel-tariffs-eu-unfair-wto-court-illegal-dangerous-uk-aluminium-a8379856.html
2. Trump’s trade war will push old enemies together and create a new geopolitical landscape
https://www.independent.co.uk/news/world/americas/trump-trade-war-us-steel-tariffs-eu-china-protectionism-asia-russia-allies-a8379496.html
3. DBS Flash Growth implication of a full-blown trade War
https://researchwise.dbsvresearch.com/ResearchManager/DownloadResearch.aspx?E=dhegjkfdhje
4. Trump’s newest trade policy has been tried before—and it was terrible for the US economy
http://www.businessinsider.com/what-is-a-tariff-trump-on-steel-aluminum-economic-impact-2018-3
5. Here’s what happened the last time the US was reckless enough to try a steel tariff
http://www.businessinsider.com/bush-steel-tariff-impact-2017-7
6.Time for a Grand Bargain in Steel
https://piie.com/publications/policy-briefs/time-grand-bargain-steel
7. Trump Plays Reagan’s Game on Tariffs and Taxes
https://www.bloomberg.com/view/articles/2017-12-14/trump-plays-reagan-s-game-on-tariffs-and-taxes
8. Remember Bush’s 2002 steel tariffs? His chief of staff warns Trump to not do the same
https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2018/03/06/remember-bushs-2002-steel-tariffs-his-chief-of-staff-warns-trump-not-to-do-the-same/?utm_term=.bcc1dfa9d721
9. George W. Bush tried steel tariffs. It didn’t work
https://theconversation.com/george-w-bush-tried-steel-tariffs-it-didnt-work-92904
10. Lessons From 2002 Show Economic Bang From Steel Tariffs Was Tiny
https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-04/lessons-from-2002-show-economic-bang-from-steel-tariffs-was-tiny
11. Lessons from the 2002 Bush Steel Tariffs
https://taxfoundation.org/lessons-2002-bush-steel-tariffs/
12. Global Steel Trade Monitor
https://www.trade.gov/steel/countries/pdfs/imports-us.pdf
13. US to impose steel tariffs on EU from midnight after talks break down
https://www.independent.co.uk/news/business/news/us-steel-tariffs-eu-deadline-trade-war-breakdown-latest-trump-a8377606.html
14. U.S. hits E.U., Canada and Mexico with steel, aluminum tariffs, sparking trade war
https://www.nbcnews.com/business/economy/u-s-hits-e-u-canada-mexico-steel-aluminum-tariffs-n878881
15. Statement By U.S. Trade Representative Robert Lighthizer on Section 301 Action
https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/july/statement-us-trade-representative
16. European Commission: European Commission reacts to the US restrictions on steel and aluminium affecting the EU
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4006_en.htm
中文：
1. 貿易戰升溫 美對中國2000億美元商品再啟301
http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201807110021-1.aspx
2. 貿易戰導致外資大舉撤出台灣 台幣可能貶值致31大關
https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/10749
3. 歐盟通過對美國課徵報復關稅22日起實施
http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201806205004-1.aspx
4. 川普貿易戰》美國對歐盟、加拿大、墨西哥剛鋁製品祭出懲罰性關稅歐盟揚言全面反擊
http://www.storm.mg/article/444018
5. 外資及陸資投資國內證券情形
https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp&dataserno=201806050001&aplistdn=ou=news,ou=multisite,ou=chinese,ou=ap_root,o=fsc,c=tw&dtable=News
6. 中反擊的下一步高盛人民幣貶值和限制美國服務業
http://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/2388400
7. 貿易戰加劇 分析師中國樂見人民幣貶值
http://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/2470547
